Sentencia A. 472/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-472/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relacionadas con un contrato en el que sea parte una entidad pública

 

FUERO DE ATRACCIÓN-Aplicación en asuntos donde concomitantemente figuren como demandadas personas de derecho privado y público

 

FUERO DE ATRACCIÓN-Alcance para alterar la competencia de la jurisdicción ordinaria

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 472 de 2025

Referencia: expediente CJU-6294

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado 023 Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado 019 Civil del Circuito de Medellín

Magistrada ponente:

Diana Fajardo Rivera

Bogotá, D. C., nueve (09) de abril de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta[1], profiere el presente auto con fundamento en las siguientes

I.                  ANTECEDENTES

1.                 En el año 2017 entre el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y el Consorcio Obring S.A.S., se celebró Contrato N°4600072042, cuyo objeto fue el Mantenimiento y renovación de obras civiles en el Centro Audiovisual de Medellín (CAM) y las sedes externas[2].

2.                 El Consorcio Obring S.A.S. subcontrató a la sociedad LEMON ARQUITECTURA S.A.S, por medio del Contrato 007 de 2017, para el suministro e instalaciones de paneles acústicos en las diferentes escuelas de música de la ciudad de Medellín consignadas en el contrato N° 4600072042.

3.                 La sociedad LEMON ARQUITECTURA S.A.S afirma que pese a que el contrato fue suscrito con el Consorcio OBRING S.A.S, el Distrito de Medellín tuvo una relación directa con la empresa demandante, llegando a darle órdenes directas y recibiendo a satisfacción el trabajo realizado por LEMON ARQUITECTURA S.A.S. Además, esta última subraya que en el contrato suscrito entre el Distrito de Medellín y el Consorcio Obring S.A.S se estableció una prohibición en cabeza del Consorcio de subcontratar las labores objeto del acuerdo de voluntades[3].

4.                 Con motivo en lo anterior, el 20 de febrero de 2019, la sociedad LEMON ARQUITECTURA S.A.S remitió un derecho de petición al Distrito de Medellín en el que, entre otras cosas, le solicitaba: (i) declarara la nulidad absoluta del contrato celebrado entre la entidad territorial y el Consorcio Obring S.A.S por incumplir los requisitos de selección, legalización y perfeccionamiento; y que (ii) le reconociera el pago de unos perjuicios morales y patrimoniales con ocasión al contrato suscrito con el Consorcio.

5.                 El 19 de marzo de 2019, el Distrito de Medellín, mediante el oficio con radicado 201930083502, le dio respuesta a LEMON ARQUITECTURA S.A.S, indicándole que no podía acceder a sus peticiones[4].

6.                 Posteriormente, el 26 de julio de 2019 la sociedad LEMON ARQUITECTURA S.A.S. presentó demanda contra el Distrito de Medellín y el Consorcio Obring S.A.S en la que acumuló pretensiones de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Controversias Contractuales y de Reparación Directa. Todas ellas derivadas por los perjuicios que aduce como ocasionados en su contra, por la celebración del Contrato 007 de 2017, suscrito con el Consorcio Obring S.A.S. En la demanda solicitó el reconocimiento de perjuicios materiales que cuantifica en un total de doscientos millones cuatrocientos sesenta mil quinientos sesenta y nueve pesos ($200.460.569); y, por perjuicios morales y por aquellos asociados a la afectación a bienes convencional y constitucionalmente amparados, la suma de 200 SMLMV. Puntualmente, respecto de cada uno de los medios de control elevados, LEMON ARQUITECTURA S.A.S solicita lo siguiente:

Pretensiones de Nulidad y Restablecimiento del Derecho: Que se declare la nulidad de la Resolución N° 201930083502 del 19 de marzo de 2019, por medio de la cual el Distrito de Medellín negó la declaratoria de nulidad del contrato 46200072042 de 2017, la liquidación del mismo, y el reconocimiento de los perjuicios materiales y morales solicitados por la hoy sociedad demandante.

Pretensiones de Controversias Contractuales: que el Distrito de Medellín es responsable por los perjuicios ocasionados a la sociedad, por el incumplimiento del subcontrato N° 007 de 2017.

Pretensiones de Reparación Directa: que se declare solidariamente responsable a los demandados, por los perjuicios ocasionados a LEMON AQUITECTURA S.A.S, por los efectos de la Resolución N°201930083502 del 19 de marzo de 2019.

7.                 Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El Juzgado 023 Administrativo del Circuito de Medellín, en auto del 13 de diciembre de 2024[5], declaró la falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Civiles del mismo circuito. Señaló que, de conformidad con el Auto 348 de 2022[6], frente a los casos de subcontratación en los contratos estatales existe autonomía e independencia en el vínculo, razón por la cual esta institución hace surgir una relación jurídica autónoma entre el contratista del Estado y el subcontratista, es decir, independiente de la relación que preexiste entre el Estado y el contratista.

8.                 Por consiguiente, el Juzgado 023 Administrativo del Circuito de Medellín indicó que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, es la competente para conocer de la demanda, pues el contrato sobre el que se plantea la controversia no es un contrato estatal, sino que fue suscrito entre particulares en el que se reclama el incumplimiento de las obligaciones derivadas del subcontrato reseñado, en el cual no interviene como parte contratante una entidad estatal, en virtud de la regla residual de competencia contenida en el artículo 15 del CGP y el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 modificado por el Artículo 5 de la Ley 1285 de 2009.

9.                 Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Mediante auto del 5 de febrero de 2025[7], el Juzgado 019 Civil del Circuito de Medellín propuso conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente, de conformidad con los artículos 141, 142 numeral 2° y 155 numeral 5° del CPACA. Consideró que la sociedad LEMON ARQUITECTURA SAS no busca la declaración de la nulidad del contrato celebrado entre dicha sociedad y la sociedad Obring SAS, sino que pretende, principalmente, la declaración de nulidad y restablecimiento del Derecho frente a un acto emitido por la administración del Municipio de Medellín, por lo tanto, conforme a las disposiciones del artículo 155 numeral 3° del CPACA la competencia radica en los jueces administrativos en primera instancia.

10.             El 12 de febrero de 2025, el asunto fue remitido a la Corte Constitucional[8]. En sesión virtual del 19 de febrero de 2025, se repartió el expediente a la magistrada Diana Fajardo Rivera. El 20 de febrero de 2025, el expediente fue entregado al despacho por la secretaría general a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR[9].

II.               CONSIDERACIONES

1.                 Competencia

11.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[10].

2.                 Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

12.             Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[11]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, para que este tipo de conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[12].

13.             La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda instaurada por la sociedad LEMON ARQUITECTURA S.A.S. en contra del Distrito de Medellín y el Consorcio Obring S.A.S, configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, pues satisface:

(i)                    El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. De un lado, el Juzgado 023 Administrativo del Circuito de Medellín; y, de otro el Juzgado 019 Civil del Circuito de Medellín. A su vez, ambos rechazaron la competencia para tramitar el asunto.

(ii)                  El presupuesto objetivo, por cuanto la demanda interpuesta por LEMON ARQUITECTURA S.A.S contra el Distrito de Medellín y el Consorcio Obring S.A.S y en la que se acumularon las pretensiones de pretensiones de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Controversias Contractuales y de Reparación Directa, debe resolverse mediante un trámite de naturaleza judicial.

(iii)               El presupuesto normativo, pues las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrafos 7 a 9).

3.                 La competencia para conocer de las controversias contractuales. Reiteración de jurisprudencia

14.             El artículo 104.2 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce los conflictos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”, para lo cual el legislador diseñó el medio de control de controversias contractuales de que trata el artículo 141 de la misma codificación.

15.             Por su parte, los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del CGP establecen una cláusula general residual de competencia en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria, la cual implica que esta jurisdicción conoce de todas las controversias que no hayan sido atribuidas explícitamente a otra.

16.             En un caso similar al aquí discutido, decidido mediante el Auto 348 de 2022, esta Corte estimó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de controversias contractuales siempre y cuando “(i) el contrato sobre el que se plantea la controversia tenga como una de las partes a una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado; y (ii) no se configure ninguna de las excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo previstas en el artículo 105 del CPACA”. Con apoyo en ello, en esa oportunidad estableció la siguiente regla de decisión: “En aplicación de la cláusula residual de competencia de que trata el artículo 15 del Código General del Proceso, la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer las demandas sobre controversias surgidas en la ejecución de subcontratos en contratos estatales, si estos son celebrados entre un contratista privado de una entidad pública y un subcontratista particular”.

4.                 La subcontratación en los contratos estatales

17.             Con apoyo en lo considerado por el Consejo de Estado en la sentencia proferida el 12 de agosto de 2013 en el expediente 52001-23-31-000-1999-00985-01(23088), la Sala Plena de esta Corporación, en el Auto 383 de 2022, recordó que, en determinados contextos, un contratista del Estado puede subcontratar a un tercero para desarrollar el objeto del contrato estatal y que tal tercero, pese a sustituir parcial y materialmente al contratista, no desplaza a éste último en la dirección general del proyecto y la responsabilidad ante la entidad estatal contratante por el cumplimiento íntegro de las obligaciones derivadas del contrato estatal.

18.             Sin perjuicio de lo anterior, en aquella oportunidad también precisó que la figura de la subcontratación propicia el surgimiento de una “relación jurídica autónoma entre el contratista del Estado y el subcontratista, es decir, independiente de la relación que preexiste entre el Estado y el contratista”, lo que implica que en este contexto las obligaciones que surgen de la figura de la subcontratación solo son exigibles entre el subcontratista y el contratista del Estado y no vinculan a la entidad estatal, todo ello en virtud del principio de relatividad de los contratos.

5.                 Sobre la acumulación de pretensiones en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

19.             En muchas ocasiones, los demandantes pueden plantear pretensiones que podrían parecer propias de diferentes procedimientos judiciales. Con todo, en aras de garantizar la eficiencia de los administradores de justicia y garantizar que las decisiones no sean contradictorias, se ha permitido la figura de la acumulación de pretensiones, tanto en material civil (artículo 88 del CGP), como en lo contencioso administrativo.

20.             Para el caso de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, este asunto se encuentra regulado en el artículo 165 de la Ley 1437 de 2011 que dispuso lo siguiente:

ARTÍCULO 165. ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución.

2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.

3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas.

4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.

21.             Como se observa, la acumulación de pretensiones está prevista en aquellos eventos en los que se plantea una demanda de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que puede contener pretensiones asociadas a diferentes medios de control, como la nulidad simple, la nulidad y restablecimiento del derecho, las controversias contractuales y la reparación directa. Sobre su importancia, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente:

Con el propósito de evitar que un mismo hecho o asunto generara la iniciación de diferentes procesos judiciales en razón a las diferentes fuentes de daño que se pudieran causar, y en atención a los principios de economía, celeridad e igualdad entre las personas inmersas en una misma litis, el legislador estableció en el artículo 165 del C.P.A.C.A. que en aquellas demandas presentadas ante esta jurisdicción con posterioridad al 2 de julio de 2012, era posible acumular pretensiones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa[13].

6.                 Examen del caso concreto

22.             La Sala considera que el Juzgado 023 Administrativo del Circuito de Medellín es el competente para conocer de la demanda interpuesta por LEMON ARQUITECTURA S.A.S contra el Municipio de Medellín y el Consorcio Obring S.A.S. Esto, en aplicación del citado artículo 165 de la Ley 1437 de 2011[14] y, puntualmente en atención a las siguientes razones.

23.             Primero, si bien, entre otros, en el Auto 348 de 2022[15] esta Corte ha indicado que la Jurisdicción Ordinaria es competente de conocer de cualquier reclamo planteado por un subcontratista, este caso, como se expuso, contiene discusiones adicionales. En efecto, en el Auto 348 de 2022 se señaló que, debido a la naturaleza jurídica de la subcontratación en los contratos estatales, “las obligaciones que adquiere el sub contratista con el contratista sólo son exigibles entre ellos, y no vinculan a la entidad estatal –contratante-”. Con base en ello se ha afirmado que la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente en virtud del artículo 15 del Código General del Proceso (CGP), siempre que el régimen aplicable al subcontrato sea de naturaleza privada.

24.             De esta forma, el Auto en mención, siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado[16], indicó que la característica de los subcontratos en los contratos estatales es la autonomía e independencia del vínculo, las cuales son instituciones que hacen surgir “(…) una relación jurídica autónoma entre el contratista del Estado y el sub contratista, es decir, independiente de la relación que preexiste entre el Estado y el contratista”.

25.             Así las cosas, en el caso concreto, en el escrito de la demanda LEMON ARQUITECTURA S.A.S. afirma que sí hubo alguna relación entre el Distrito de Medellín, pues, según se indica en la demanda, esta entidad territorial conocía de la subcontratación, y además le dio instrucciones para la ejecución de sus actividades. En consecuencia, por lo menos de las afirmaciones de LEMON ARQUITECTURA SAS, la Sala encuentra plausible concluir que, prima facie, si existió una relación entre esta sociedad demandante y el Distrito de Medellín. Sin embargo, este asunto deberá ser validado por el juez al que le sea asignado el caso, con el fin de determinar si, a partir de la aparente relación entre LEMON ARQUITECTURA SAS y el Distrito de Medellín, se puede endilgar algún tipo de responsabilidad a las partes.

26.             Segundo, las pretensiones elevadas por LEMON ARQUITECTURA S.A.S no solo se enmarcan en el medio de control de las controversias contractuales, sino que abarcan otros medios de control como la reparación directa y la nulidad y restablecimiento del derecho. Este último resulta de especial interés para la Sala puesto que en la demanda LEMON ARQUITECTURA SAS pretende que se declare la nulidad del oficio 201930083502 del 19 de marzo de 2019 que corresponde a una respuesta a un derecho de petición– que en su criterio es un acto administrativo – elevado ante el Distrito de Medellín. Luego, se trata en estricto sentido de una pretensión asociada al medio de control de la nulidad y restablecimiento del derecho.

27.             Así las cosas, en virtud del citado artículo 165 del CPACA, cuando se plantea una demanda que combina pretensiones de diferentes medios de control su conocimiento le corresponde al juez competente para conocer de la nulidad. En este caso, al tratarse de unas pretensiones de nulidad contra una respuesta proferida por una entidad pública – Distrito de Medellín – a la luz de las definiciones del parágrafo del artículo 104 del CPACA, para la Sala es claro que el asunto debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y no por la Jurisdicción Ordinaria. Si una de las pretensiones de LEMON ARQUITECTURA S.A.S consiste en controvertir la legalidad de la respuesta que recibió el 19 de marzo de 2019 por parte del Distrito de Medellín, se está frente a un asunto que necesariamente debe ser conocido por los jueces administrativos.

28.             Tercero, pese a que el Juzgado 023 Administrativo del Circuito de Medellín indicó que “la elección del medio de control no depende del arbitrio del demandante sino de la fuente en que se origine el daño”, en una etapa tan preliminar como lo supone la asignación de la Jurisdicción competente, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, la Sala Plena de esta Corte no puede hacer valoraciones en torno a las fuentes o causas del daño. Este será un asunto que le corresponderá determinar al Juzgado 023 Administrativo del Circuito de Medellín al fallar el caso de fondo.

29.             Finalmente, la Sala destaca que al estar frente a pretensiones de diferente naturaleza y dado que una de estas versa sobre la nulidad, se reitera que esta resulta prevalente respecto de las demás pretensiones de reparación directa y controversias contractuales. Ello en atención a lo expuesto previamente y, especialmente a lo previsto en el artículo 165 del CPACA.

30.             Además, en este caso incluso si, en gracia de discusión, se descendiera al análisis de las demás pretensiones, como las de reparación directa, la Sala encuentra que también se cumplirían con los presupuestos del fuero de atracción[17], aplicable cuando se demandan de manera concomitante personas de derecho público y de derecho privado.

31.             Esto por cuanto (i) los hechos que fundamentan la presunta responsabilidad de los demandados, pese a ser diversos tienen un origen común asociado al contrato N°4600072042 suscrito en el año 2017 entre el Consorcio Obring S.A.S y el Distrito de Medellín pues, derivado de este es que el Consorcio subcontrató al ahora demandante; (ii) hay elementos para considerar que hay una probabilidad mínimamente seria de que el Distrito de Medellín deba responder a los reparos planteados por LEMON ARQUITECTURA SAS, ya que, por lo menos de sus afirmaciones se desprende que el Distrito conocía de la subcontratación de la sociedad demandantes y que además parece haberle dado instrucciones para la ejecución del contrato que finalmente no le fue cancelado a LEMON ARQUITECTURA; y (iii), en esa misma línea, según los hechos previamente narrados es claro que la sociedad demandante expuso fundamentos fácticos y jurídicos para imputar responsabilidad al Distrito.

32.             Luego, incluso si solamente se atendieran a las pretensiones de la reparación directa, la Sala encuentra elementos para considerar que se configuró el fuero de atracción, pero, se reitera, dicho análisis no resulta indispensable en esta oportunidad dada la existencia de las pretensiones de nulidad planteadas por LEMON ARQUITECTURA S.A.S.

33.             En suma, la Sala Plena concluye que el proceso judicial promovido por LEMON ARQUITECTURA S.A.S contra el Municipio de Medellín y el Consorcio Obring S.A.S debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

7.                 Regla de decisión

34.             La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las demandas de nulidad presentadas por un subcontratista en contra de los actos administrativos que expida la entidad contratante, incluso cuando acumule pretensiones relacionadas con otros medios de control.

III.           DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 023 Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado 019 Civil del Circuito de Medellín en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 023 Administrativo del Circuito de Medellín conocer el proceso judicial promovido por LEMON ARQUITECTURA S.A.S contra el Municipio de Medellín y el Consorcio Obring S.A.S

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-6294 al Juzgado 023 Administrativo del Circuito de Medellín, para lo de su competencia, y para que comunique esta decisión al Juzgado 019 Civil del Circuito de Medellín y a los interesados en este trámite.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con permiso

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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